Maritime
Aviation
International trade
Dispute resolution

Legitimacy of licensing of towage and maneuvering operations in Ukraine

Author: Denys Rabomizo, partner
Published in: Transport, № 50-51 (790-791), 18.12.2013


Rus.
(166,5 kb)

In 2013, the Ministry of Infrastructure of Ukraine has approved the new License Terms to Exercise Commercial Activity on Rendering of Services on Transportation of Passangers, Dangerous Goods, Luggage by Inland Water and Maritime Transport. According to the License terms towage and maneuvering operations shall also be subject to license, that directly contradicts the Law of Ukraine "On Licensing Certain Types of Commercial Activities". This article considers this issue and offers options to address it.

This article can be read in Russian language below.

В сентябре 2013 года Министерство инфраструктуры Украины утвердило новые Лицензионные условия осуществления хозяйственной деятельности по предоставлению услуг по перевозке пассажиров, опасных грузов, багажа речным, морским транспортом1 (далее по тексту – «Лицензионные условия»), а также порядок контроля за их соблюдением2, отменяя, таким образом, акты, которые им предшествовали3.

Сразу следует отметить, что данные лицензионные условия приняты во исполнение Закона Украины «О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности» (далее по тексту – «Закон»).

Данный Закон содержит исчерпывающий перечень видов хозяйственной деятельности, которые подлежат лицензированию (см. часть 2 статьи 2 Закона), среди них предоставление услуг по перевозке пассажиров, багажа и опасных грузив речным, морским, автомобильным и железнодорожным транспортом (п. 25 части третьейстатьи 9 Закона).

Поскольку из пункта 25 части 9 Закона не следует, что буксировочные и маневровые операции подлежат лицензированию, а речь идет только о «перевозке», возникают вопросы: почему лицензионные условия распространются на буксировочные и маневровые операции? И законно ли это?

Для начала следует отметить, что в соответствии с новыми лицензионными условиями под «буксировочными и маневровыми операциями» понимаются операции по буксировке и маневрированию судов, которые осуществляют перевозку пассажиров, опасных грузов, багажа и являются частью вида хозяйственной деятельности по предоставлению услуг по перевозке пассажиров, опасных грузов, багажа речным и морским транспортом.

Анализируя данное определение можно прийти к предварительному выводу, что буксировочные и маневровые операции подлежат лицензированию только в тех случаях, когда они являются частью хозяйственной деятельности.

К примеру, субъект хозяйствования занимается предоставлением услуг по перевозке пассажиров, багажа и опасных грузов морским и речным транспортом и наряду с пассажирским и другим флотом имеет в своем распоряжении буксиры для осуществления буксировочных и маневровых операций со своими судами. Таким образом, он комплексно осуществляет обслуживание своих судов с целью качественного и безопасного предоставления услуг пассажирам и грузовладельцам опасных грузов.

Соответственно, данное положение не затрагивает те компании, которые выполняют исключительно буксировочные и маневровые операции для всех судов независимо от их вида деятельности. Это касается и портовой и межпортовой буксировок, если последняя непосредственно не связана с перевозкой опасных грузов.

Однако, если посмотреть и комплексно проанализировать другие положения Лицензионных условий, как и структуру их изложения в целом, то можно прийти к выводу, что буксировочные и маневровые операции рассматриваются как отдельная хозяйственная деятельность, подлежащая лицензированию согласно данных условий.

Такое утверждение основывается минимум на следующих трех заключениях:

  1. Под опеределением «услуги по перевозке пассажиров, опасных грузов, багажа речным, морским транспортом» лицензионные условия понимают, среди прочего, и буксировочные и маневровые операции, т.е. «перевозка», «буксировка» и «маневрирование» являются для органа лицензирования тождественными понятиями.
  2. Лицензионные условия определяют термин «судно» как «самоходное или несамоходное плавучее сооружение, которое используется для перевозки грузов, пассажиров, а также буксирования других судов». Здесь, на удивление, термин «маневрирование» опущен, что вносит неопределенности относительно того, распространяются ли Лицензионные условия на суда, которые выполняют только маневровые операции.
  3. На выполнение статьи 8 Закона о лицензировании Лицензионные условия содержат отдельный раздел, посвященный установлению исчерпывающего перечня организационных, квалификационных, технологических и других специальных требований, обязательных для выполнения буксировочных и маневровых операций (см. Раздел IV«Требования к выполнению буксировочных и маневровых операций» Лицензионных условий).

Таким образом, приходим к выводу, что орган лицензирования, которым в соответствии с Перечнем органов лицензирования, утвержденным постановлением КМУ от 14.11.2000 № 1698 , является Укрморречинспекция, расширил перечень услуг, подлежащие лицензированию в соответствии с Законом. Данная ситуация является нарушением требований статьи 2 Закона и пункта 2 Положения о Государственной инспекции Украины по безопасности на морском и речном транспорте, в соответствии с которыми Укрморречинспекция в своей деятельности руководствуется Конституцией и законами Украины.

Нельзя не обратить внимание и на тот факт, что, с одной стороны, в соответствии с частью первой статьи 6 Закона о лицензировании именно орган лицензирования должен утвердить лицензионные условия осуществления определенного вида хозйственной деятельности и порядок контроля за их соблюдением при согласовании со специально уполномоченным органом по вопросам лицензирования, а с другой стороны, Лицензионные условия утверждены не органом лицензирования Укрморречинспекцией, а Министерством инфраструктуры Украины.

Такое право предоставлено Мининфраструктуры в соотвествии с подпунктом 4.2.1 пункта 4 Положения о Министерстве инфраструктуры Украины, утвержденном Указом Президента Украины от 12 мая 2011 года № 581/2011, что, однако, противоречит статье 6 Закона о лицензировании и части 3 статьи 106 Конституции Украины, в соответствии с которой Президент Украины издает указы и распоряжения на основании и во исполнение Конституции и законов Украины. Отсюда вполне логичным является вопрос о законности Лицензионных условий в целом.

Выводы.

Лицензионные условия в том виде, в котором они приняты, включая лицензирование буксировочных и маневровых операций, прошли согласование в различных органах государственной власти и регистрацию в Министерстве юстиции Украины. Почему такое произошло и происходит при подготовке различных регуляторных подзаконных актов можно объяснить только одним – низким уровнем правотворческой деятельности в Украине.

Для кого-то, возможно, такое согласование и регистрация в Министерстве юстиции Украины является аргументом, чтобы в дальнейшем выполнять Лицензионные условия и контролировать их исполнение в части буксировочных и маневровых операций несмотря на предписания Закона о лицензировании.

Однако тут стоит задуматься над следующими вопросами: не является ли это нарушением Закона о лицензировании? Конституции Украины? Положений о Министерстве инфраструктуры Украины и Укрморречинспекции? Вот эти вопросы должны ставить перед собой госслужащие, которые руководствуются данными актами при выполнении своих должностных обязанностей. И если у них на эти вопросы возникает ответ с утвердительным «да», то возникает другой вопрос: что в этой ситуации делать?

Варианта есть два: первый связан с внесением соответствующих изменений в Закон о лицензировании, если действительно есть необходимость в лицензировании буксировочных и маневровых операций, а второй – с внесением изменений в Лицензионные условия, в соответствии с которыми положения, касающиеся лицензирования буксировочных и маневровых операций подлежат отмене.

Кроме того, не стоит забывать и о той проблеме, которая связана с утверждением Лицензионных условий органом лицензирования, а не центральным органом исполнительной власти по формированию и обеспечению реализации государственной политики в сфере морского и речного транспорта. Она также требует внесение соответствующих изменений в законодательство.

И до тех пор, пока ни один из вариантов не будет реализован на практике, будет существовать коллизия правовых норм Закона о лицензировании и Лицензионных условий, решаемая в пользу нормативно-правового акта, обладающего более высокой юридической силой. Поскольку закон выше по юридической силе приказа органа исполнительной власти, любое требование о лицензировании буксировочных и маневровых операций в Украине незаконно и субъекты хозяйствования могут оказывать эти услуги не получая лицензии в Укрморречинспекции.

 

1. Приказ Министерства инфраструктуры Украины от 26.07.2013 года № 524, зарегистрированный в Министерстве юстиции Украины 13.08.2013 года под № 1386/2391.

2. Приказ Министерства инфраструктуры Украины от 26.07.2013 года № 525, зарегистрированный в Министерстве юстиции Украины 13.08.2013 года под № 1387/23919.

3. Совместные приказы Госпредпринимательства и Министерства транспорта Украины, а именно (1) «Об утверждении Лицензионных условий осуществления хозяйственной деятельности по предоставлению услуг по перевозке пассажиров и грузов речным, морским транспортом» № 11/50 от 30.01.2002 года, зарегистрированный в Министерстве юстиции Украины 15.02.2002 года под № 152/6440 отменен совместным приказом Министерства экономического развития и торговли Украины и Министерства инфраструктуры Украины от 26.07.2013 года № 869/518, зарегистрированный в Министерстве юстиции Украины 13.08.2013 года под № 1383/23915; (2) «Об утверждении Порядка контроля за соблюдением Лицензионных условий осуществления хозяйственной деятельности по предоставлению услуг по перевозке пассажиров и грузов речным, морским транспортом» № 131/975 от 15.12.2003 года, зарегистрированный в Министерстве юстиции Украины 26.12.2003 года под № 1235/8556 отменен совместным приказом Министерства экономического развития и торговли Украины и Министерства инфраструктуры Украины от 26.07.2013 года № 868/519, зарегистрированный в Министерстве юстиции Украины 13.08.2013 года под № 1382/23914.