Про проект нового порядку надання та анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній в Україні

Автор: Деніс Рабомізо, партнер Опубліковано: Транспорт, № 14 (754) від 10 квітня 2013 року

Рос. (255 kb)

Cтаття опублікована російською мовою та з нею можна ознайомитися нижче.

21 марта 2013 года на сайте Министерства инфраструктуры Украины был опубликован проект приказа «Об утверждении Порядка предоставления и аннулирования прав на эксплуатацию воздушных линий» и сразу же было сообщено через средства массовой информации, что данный приказ позволит установить четкий и прозрачный механизм предоставления авиаперевозчикам прав на эксплуатацию международных и внутренних воздушных линий.

На первый взгляд так и есть: отменяя три ранее принятые нормативно-правовые акта, среди которых:

• приказ Государственного департамента авиационного транспорта Украины от 24 апреля 1996 года № 118 «Об утверждении Положения о порядке выдачи разрешений, которые регулируют доступ эксплуатантов на рынок авиационных перевозок и робот», зарегистрированный в Министерстве юстиции Украины 09 июля 19996 года под № 244/1369;
• приказы Государственной службы Украины по надзору за обеспечением безопасности авиации:
  
  - от 24.12.2004 года № 247 «Об утверждении Положения о назначении авиапредприятия со стороны Украины на эксплуатацию международной воздушной линии», зарегистрированный в Министерстве юстиции Украины 29 декабря 1996 года под № 1665/10264, и
  
  - от 24.12.2004 года № 248 «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса на право эксплуатации международной воздушной линии», зарегистрированный в Министерстве юстиции Украины 29 декабря 1996 года под № 1666/10265, - приказ утверждает единый порядок предоставления права на эксплуатацию воздушных линий (далее по тексту – «ЭВЛ»).

При этом данный порядок устанавливает (1) орган, который будет заниматься вопросами выдачи и аннулирования прав на эксплуатацию воздушных линий, (2) перечень документов, которые подаются с заявлением на получение права на ЭВЛ, (3) случаи, в которых уполномоченный орган имеет право приостановить или аннулировать право на ЭВЛ. В целом все относительно четко и структурировано.

Однако на что следует обратить внимание в этом порядке?

Мининфраструктуры vs. Госавиаслужбы?

Во-первых, теперь предоставлением и аннулированием прав на ЭВЛ будет заниматься не комиссия при Госавиаслужбе Украины, а специально созданная при Министерстве инфраструктуры Украины Комиссия по формированию и реализации государственной политики относительно эксплуатации воздушных линий. В ее состав, утверждаемый приказом Министерства инфраструктуры Украины, будут входить представители и этого министерства, и Госавиаслужбы Украины.

При этом решения комиссии оформляются протоколом, утверждаемым приказом Министерства инфраструктуры Украины. Отсюда следует сделать следующий вывод: Министерство централизует принятие решений в сфере предоставления и аннулирования прав на ЭВЛ.

И хотя пункт 3.6 Порядка предусматривает то, что «право на эксплуатацию воздушной линии предоставляется Государственной авиационной службой Украины…», такое предоставление остается лишь формальностью, которую необходимо сделать на основании решения вышеупомянутой комиссии.

Какие документы предоставляем?

Во-вторых, изменился перечень документов, прилагаемых к заявлению на получение права на ЭВЛ, форма которого представлена в приложении № 2 Порядка.

Так, основной перечень документов, который предоставляется в любом случае, закреплен пунктом 3.8 Порядка и включает следующие из них:

• копии лицензии на выполнение воздушных перевозок и сертификата эксплуатанта или документа, который его заменяет (для иностранных авиаперевозчиков);
• сведения о парке воздушных судов, которые будут выполнять полеты;
• копии сертификатов летной годности указанных воздушных судов (для иностранных авиаперевозчиков);
• копии полисов обязательного авиационного страхования ответственности авиаперевозчика за вред, причиненный пассажирам и/или грузоотправителям и третьим лицам (в том числе согласно требованиям тех стран, куда будут выполняться полеты), страхование летного состава и воздушных судов;
• программа авиационной безопасности;
• сведения о состоянии финансово-экономической возможности эксплуатанта, которая подтверждается соответствующими документами;
• сведения о задолженности перед Государственным специализированным фондом финансирования общегосударственных расходов на авиационную деятельность и участие Украины в международных авиационных организациях, которая не оплачена в течение 30 дней из даты оформления счета-фактуры об уплате государственных сборов.

Дополнительно к этому перечню в определенных случаях предоставляются следующие документы:

• для выполнения международных регулярных воздушных перевозок дополнительно предоставляется расчетный бизнес-план на эксплуатацию воздушной линии на срок не менее 36 месяцев (с указанием, в частности, прогнозируемого пассажиропотока, плана операционных расходов и доходов, средней стоимости авиабилетов);
• для выполнения чартерных международных воздушных перевозок с/в Украину или в пределах Украины, которые осуществляются не менее 1 рейса в неделю или не менее 3 рейсов в месяц – копии договоров чартерной перевозки с заказчиком и перечень маршрутов;
• для выполнения авиационных перевозок в других странах украинским перевозчиком – перечень стран (с указанием аэропортов), где планируется выполнение полетов и копии договоров с соответствующими иностранными компаниями, по заказу которых будут осуществляться полеты.

Положительным шагом в данном случае является уже то, что среди них нет таких документов, как протокол согласования цены чартерного рейса или других условий с назначенным перевозчиком Украины на воздушной линии, документы, подтверждающие размер ожидаемых доходов, а также оговорки, что комиссия может запросить «иные документы». Данный Порядок содержит относительно четкий перечень документов, которые должны быть предоставлены авиаперевозчиком, и комиссия не имеет права требовать предоставление документов, не упомянутых в этих перечнях.

С другой стороны, удивляет включение в перечень таких документов как (1) сведения о состоянии финансово-экономической возможности эксплуатанта и (2) сведения о задолженности перед Государственным специализированным фондом финансирования общегосударственных расходов на авиационную деятельность и участие Украины в международных авиационных организациях, а также (3) не исключение из перечня такого документа как бизнес-план с указанием прогнозируемого пассажиропотока, плана операционных расходов и доходов, средней стоимости авиабилетов.

При этом, если обратить внимание на критерии, которые учитываются при принятии решения относительно предоставления и/или продолжения действия права на ЭВЛ (пункт 3.9 Порядка), то вряд ли можно к какому-либо из них отнести информацию о финансово-экономической возможности эксплуатанта, операционных расходах/доходах и средней стоимости авиабилетов.

Что касается задолженности перед государственным специализированным фондом, то требование такой информации является на данный момент необоснованным, о чем речь пойдет ниже.

Приостановление/аннулирование права на ЭВЛ

В-третьих, значительно расширен перечень случаев, позволяющих приостановить или аннулировать право на ЭВЛ.

Чтобы это понять для начала напомним, что в настоящее время Госавиаслужба Украины имеет право приостановить или аннулировать в следующих случаях, установленных Положением о порядке выдачи разрешений, которые регулируют доступ эксплуатантов на рынок авиационных перевозок и робот:

• если в течение 6 месяцев от даты начала действия разрешения эксплуатант не начал регулярные перевозки по воздушной линии, или прекратил начатые воздушные перевозки более чем на 6 месяцев, Госавиаслужба Украины имеет право аннулировать разрешение (пункт 5.1.7 Положения);
• в случае нарушения эксплуатантом отмеченных в разрешении особенных условий и правил осуществления соответствующего вида работы, Госавиаслужба Украины может дать распоряжение об устранении нарушений или остановить действие разрешения на определенный срок или к устранению этих нарушений. В случае повторного или грубого нарушения правил осуществления работы, на которую выдано разрешение, оно может быть аннулировано по решению Госавиаслужбы Украины (пункт 6.8.1 Положения);
• в случае невыполнения текущих и возможных финансовых обязательств в течение 6-ти месяцев (3-х месяцев при валютных расчетах) Госавиаслужба Украины имеет право изъять разрешение, прекратить его действие и аннулировать(пункт 7.2.5 Положения).

А теперь посмотрим на новый, предложенный Порядком перечень случаев, дающих право приостановить или аннулировать право на ЭВЛ. В соответствии с пунктом 5.3 Порядка такое право предоставляется комиссии в следующих случаях:

• в случае повторного нарушения требований, отмеченных в пункте 5.1 Порядка, относительно которого Комиссией было принято решение о необходимости его устранения; среди этих требований следующие нарушения авиаперевозчика: (1) o нарушение указанных в праве на ЭВЛ особенных условий, (2) o нарушение обязанностей авиаперевозчика, (3) o нарушение требований Порядка;
• в случае нарушения авиаперевозчиком принятого Комиссией решения о приостановке действия права на эксплуатацию воздушной линии;
• установления между авиапредприятиями, которые имеют права на эксплуатацию одной воздушной линии, отношений контроля в соответствии с законодательством Украины (в случае регулярных международных перевозок);
• представление воздушным перевозчиком заявления об аннулировании права на эксплуатацию воздушной линии;
• неосуществление эксплуатации воздушной линии в течение 12 месяцев или прекращения эксплуатации на 12 месяцев (в случае регулярных международных перевозок);
• приостановка действия или аннулирование сертификата эксплуатанта или документа, что его заменяет, или аннулирование лицензии; Ґ нарушения условий или ограничений, установленных правом на эксплуатацию воздушной линии;
• представление воздушным перевозчиком Украины недостоверных данных для получения права на эксплуатацию международной воздушной линии;
• в случае систематической задержки авиаперевозчиком отправления рейсов по его вине;
• в случае возникновения задолженности перед Государственным специализированным фондом финансирования общегосударственных расходов на авиационную деятельность и участие Украины в международных авиационных организациях, которая не оплачена в течение 30 дней из даты оформления счета-фактуры об уплате государственных сборов;
• в случае наличия у авиаперевозчика кредиторской задолженности перед государственными предприятиями, которые находятся в сфере управления Министерства инфраструктуры Украины.

С одной стороны, прогрессом следует считать уже тот факт, что Порядком закрепляется «исчерпывающий» перечень оснований для приостановления или аннулирования.

С другой стороны, перечень пополнился такими интересными основаниями, как систематическая задержка отправления рейсов и задолженность перед специализированным фондом и государственными предприятиями, находящиеся в сфере управления Министерства инфраструктуры Украины.

Вполне возможно, что на фоне значительных задержек отправления рейсов, которые наблюдались и прочувствовались пассажирами в Украине на протяжении последних лет, такое основание является обоснованным и позволяет Министерству инфраструктуры Украины воздействовать на авиаперевозчика с целью недопущения задержек.

Но в то же время, Порядок не содержит разъяснений относительно того, что именно понимается под «задержкой» и какое их количество следует считать «систематическим». Такой пробел следует устранить, поскольку это может привести к злоупотреблению со стороны органов государственной власти.

Отдельного внимания заслуживают такие основания как задолженность перед специализированным фондом и государственными предприятиями, находящимся в сфере управления Министерства инфраструктуры Украины.

По всей видимости печальный опыт Госавиаслужбы Украины в споре с Аэросвитом в 2012 году относительно взыскания с последнего долга перед специализированным фондом на сумму более 17 млн. грн., а также периодические задолженности Аэросвита перед аэропортами дали о себе знать и в полном объеме отразились на данном Порядке. С точки зрения Министерства инфраструктуры Украины, такой шаг, скорее всего, является оправданным, поскольку позволяет несудебными способами влиять на авиаперевозчиков, у которых возникла задолженность.

Но с другой стороны, что делать авиаперевозчику, если он не согласен с задолженностью и ведет переговоры со специализированным фондом или государственным предприятием? Ведь в случае с фондом, у него есть только 30 дней, а в случае с государственными предприятиями у него и этого срока нет и любая просрочка платежа даже на один день может быть расценена как задолженность и служить основанием для приостановления или аннулирования права на ЭВЛ.

Кроме того, удивляет и тот факт, что под определение «государственного предприятия, входящего в сферу управления Министерства инфраструктуры Украины» попадают абсолютно все предприятия, включая предприятия железнодорожной, морской и автомобильной отраслей.

В таком случае у авиаперевозчика, из-за риска потерять право на ЭВЛ, не остается другого выбора как погасить задолженность и в дальнейшем забыть о ней либо обращаться в суд с целью взыскания сумм, которые по его мнению были уплачены им необоснованно.

В связи с этим следует либо исключить данные основания приостановления/аннулирования права на ЭВЛ из Порядка, либо дополнить соответствующими положениями, которые бы сбалансировали государственные интересы и интересы авиаперевозчиков.

Порядок vs. Конституции Украины и Воздушного кодекса Украины

А теперь в целом о Порядке как о нормативно-правовом акте органа исполнительной власти. Здесь есть несколько правовых нюансов, которые следовало бы отметить:

1. В соответствии с частью 4 статьи 94 Воздушного кодекса Украины «порядок предоставления и аннулирования прав на эксплуатацию воздушных линий …устанавливаются авиационными правилами Украины».

Ни из проекта приказа Министерства инфраструктуры Украины, ни из самого Порядка не следует, что данный Порядок относится к авиационным правилам. А если это так, то данный Порядок уже не соответствует нормам действующего законодательства.

Далее, если обратиться к части 1 статьи 11 Воздушного кодекса Украины, то станет ясно, что авиационные правила принимаются уполномоченным органом по вопросам авиации, т.е. Госавиаслужбой Украины. Однако, по всей видимости, желание Министерства инфраструктуры Украины участвовать в регулировании ЭВЛ выше положений Воздушного кодекса Украины.

2. В соответствии с частью 1 статьи 13 Конституции Украины «… атмосферных воздух … и другие природные ресурсы, которые находятся в пределах территории Украины, … являются объектами права собственности Украинского народа. От имени Украинского народа права собственника осуществляют органы государственной власти … в пределах, указанных данной Конституцией».

Часть 3 статьи VI “Экономическая самостоятельность” Декларации о государственном суверенитете Украины также устанавливает, что «земля, ее недра, воздушное пространство, водные и другие природные ресурсы, которые находятся в пределах территории Украинской ССР, … являются собственностью его народа, материальной основой суверенитета Республики, …».

Кроме того, в соответствии со статьей 2 Воздушного кодекса Украины «Украине принадлежит полный и исключительный суверенитет над воздушным пространством Украины, который является частью территории Украины».

С учетом этих и других положений национального законодательства и на основании их комплексного анализа приходишь к выводу, что воздушное пространство в Украине является объектом права собственности.

А если это так, то будет уместным обратить внимание на пункт 7 части 1 статьи 92 Конституции Украины, в соответствии с которым «Исключительно законами Украины определяются: … 7) правовой режим собственности; …».

Это означает, что правовой режим воздушного пространства, что включает в себя и право предоставления ЭВЛ, должен регулироваться исключительно законом Украины, а не актом органа исполнительной власти.

Следовательно, проект Порядка является неконституционным.

С учетом вышеизложенного получается так, что, с одной стороны, предлагается утвердить Порядок приказом Министерства инфраструктуры Украины в то время, как он должен устанавливаться авиационными правилами, утверждаемые Госавиаслужбой Украины. С другой стороны, Порядок затрагивает вопросы, связанные с правовым режимом собственности, а именно предоставление права использования воздушных линий, которые находятся в воздушном пространстве, являющееся собственностью Украинского народа в соответствии с Конституцией Украины, а значит эти вопросы должны быть урегулированы законом Украины.

Какое решение у этой коллизии? Видится только одно: принятие соответствующего законодательного акта Верховной Радой Украины, который бы урегулировал правоотношения в данной сфере.

Выводы

Приказ Министерства инфраструктуры Украины безусловно является шагом вперед на пути улучшения правового регулирования отношений, которые возникают в сфере предоставления права на эксплуатацию воздушных линий. И как минимум потому, что он, упраздняя положения о конкурсе и назначенном авиапредприятии, утверждает единый порядок. Это должно благоприятно сказаться на конкурентной среде в сфере авиаперевозок, поскольку для всех устанавливаются единые правила.

В то же время, утверждаемый Порядок требует существенных доработок, которые бы позволили сбалансировать интересы государства и авиаперевозчиков, устранить риски злоупотребления со стороны органов государственной власти по отношению к авиаперевозчикам.

Однако что делать с Порядком, который должен быть не Порядком, а Законом, остается вопросом.

Здесь абсолютно понятно, что органы государственной власти «привыкли» к таким нормативно-правовым актам, что с их точки зрения «так делали до нас, так было всегда и сейчас мы не видим причин сделать иначе»; понятно, что Министерство юстиции Украины как и ранее пропустит и зарегистрирует этот нормативно-правовой акт, не обращая внимания на положения Основного закона Украины.

Несмотря на это стоит надеяться, что рано или поздно все изменится к лучшему: будет разработан и принят соответствующий акт органа законодательной власти, который привнесет стабильность в сферу правового регулирования вопросов, связанных с использование воздушных линий Украины.